“Tanpa krisis besar, kebijakan terhadap Asia Tenggara cenderung menjadi akibat wajar dari kebijakan terhadap negara-negara besar tersebut, terutama China.”
JAKARTA, GESAHKITA COM—Persaingan strategis dan ekonomi yang berkembang antara China dan Amerika Serikat telah mendorong perhatian baru AS ke negara-negara Asia Tenggara, sebuah wilayah dari 11 negara yang terbentang di tengah samudra Hindia dan Pasifik.
Namun, seperti yang dirinci Duta Besar Scot Marciel dalam buku barunya, “ Imperfect Partners: The United States and Southeast Asia ” (Rowman & Littlefield), Asia Tenggara masih kurang dipahami oleh banyak orang di Washington.
Itu tentu tidak benar untuk Marciel, seorang diplomat AS yang telah menghabiskan sebagian besar dari 35 tahun karirnya berbasis dan bekerja di Asia Tenggara. Setelah penugasan awal ke Filipina yang bertepatan dengan pemberontakan Kekuatan Rakyat 1986 yang menggulingkan Presiden Ferdinand E. Marcos, Marciel kemudian menjabat sebagai duta besar AS pertama untuk Perhimpunan Bangsa Bangsa Asia Tenggara (ASEAN), dan sebagai duta besar untuk Indonesia (2010-2013) dan Myanmar (2016-2020), yang terakhir pada saat pergolakan besar. Penempatan ini didahului oleh periode di mana dia mengawasi hubungan AS dengan Asia Tenggara sebagai wakil asisten sekretaris utama untuk Asia Timur dan Pasifik di Departemen Luar Negeri AS.
Marciel, sekarang anggota program Asia Tenggara di Pusat Penelitian Asia-Pasifik Shorenstein di Universitas Stanford, berbicara dengan Sebastian Strangio dari The Diplomat tentang lintasan hubungan AS-Asia Tenggara baru-baru ini, “teka-teki” ASEAN, dan bagaimana Washington harus mendekati wilayah yang menginginkan hubungan yang bermanfaat dengan AS, tetapi secara bawaan mencurigai ketegangan negara adidaya.
Di pengantar buku, Anda menulis, “Teman-teman saya di kawasan ini sering berbicara tentang bagaimana Amerika Serikat tidak benar-benar memahami Asia Tenggara atau bagaimana terlibat secara efektif dengannya. Mereka tidak salah.” Hal ini paling baru kita saksikan dengan tanggapan beberapa negara di kawasan, salah satunya Indonesia, terhadap pembentukan AUKUS yang dituding memicu ketegangan kawasan. Menurut Anda apa yang paling sering salah dibuat oleh para pembuat kebijakan AS tentang Asia Tenggara?
Contoh AUKUS menyoroti tingkat kepekaan yang tinggi yang dimiliki banyak orang di Asia Tenggara terhadap negara-negara besar, baik meningkatkan kepentingan geopolitik di kawasan atau membangun mekanisme yang mungkin menantang apa yang dianggap ASEAN sebagai peran sentralnya dalam diplomasi dan keamanan kawasan. Munculnya Quad adalah contoh lain. Bukan karena inisiatif ini adalah kesalahan.
Sebaliknya, mereka mencerminkan kecenderungan bahwa pembuat kebijakan AS kadang-kadang tidak sepenuhnya menghargai betapa gugupnya perkembangan tersebut membuat mitra Asia Tenggara. Meskipun saya tidak tahu apakah ini yang terjadi dengan pengumuman AUKUS, para pembuat kebijakan AS sering berasumsi bahwa pemerintah Asia Tenggara akan memandang langkah kebijakan luar negeri AS di kawasan itu sebagai jinak atau bahkan membantu seperti yang dilihat Amerika Serikat.
Namun, poin utama yang saya buat dalam kutipan yang Anda catat lebih luas. Pembuat kebijakan AS, termasuk saya, telah berjuang selama bertahun-tahun untuk mencari cara terbaik untuk bekerja dengan Asia Tenggara sebagai sebuah kawasan.
Hal ini mencerminkan kurangnya keahlian (dalam akademisi dan pemerintah) tentang kawasan tersebut dan kesulitan yang melekat dalam berurusan dengan kelompok negara yang sangat beragam yang tidak memiliki lembaga pusat yang kuat maupun anggota dominan yang dapat berbicara atas nama anggota.
Menghadiri pertemuan ASEAN cenderung mengecewakan, dan mengunjungi beberapa negara Asia Tenggara secara teratur tidak praktis bagi pejabat tinggi. Realitas itu, bersama dengan ukuran dan pentingnya beberapa negara lain di Asia, membuat pembuat kebijakan AS cenderung berfokus pada China, Jepang, Korea, dan India.
Tidak ada krisis besar, kebijakan terhadap Asia Tenggara cenderung merupakan akibat wajar dari kebijakan terhadap negara-negara besar tersebut, terutama Cina. Hal ini mengarah pada keterlibatan episodik dan penekanan AS yang berlebihan dalam keterlibatan terbatas tersebut pada masalah strategis yang lebih luas (yaitu, China) daripada pada isu-isu yang penting bagi orang Asia Tenggara.
Anda berargumen bahwa pendekatan AS terhadap Asia Tenggara “tidak bisa hanya merupakan akibat wajar dari strategi China-nya,” dengan implikasi bahwa kebijakan AS terhadap kawasan tersebut sampai batas tertentu tetap tersandera oleh hubungan yang semakin konfrontatif dengan Beijing. Bagaimana AS dapat meyakinkan kawasan bahwa mereka tidak memperkuat keterlibatannya hanya karena kekhawatirannya terhadap China? Dan bagaimana Anda menilai pendekatan pemerintahan Biden di bidang ini selama dua tahun terakhir?
Pendekatan administrasi Biden di front ini lebih baik daripada pendekatan pemerintahan Trump, yang tanpa malu-malu membuat banyak interaksinya dengan Asia Tenggara tentang China. Meskipun mereka mungkin masih terlalu banyak berbicara tentang China ketika berada di Asia Tenggara, pejabat senior pemerintahan Biden dan Presiden sendiri telah melakukan upaya yang lebih besar untuk membicarakan kerja sama AS dengan Asia Tenggara. Ini penting.
Orang-orang Asia Tenggara sangat menyadari manfaat dan kerugian dari hubungan mereka dengan China. Mereka tidak membutuhkan Amerika Serikat untuk “mendidik” mereka, dan pejabat AS harus percaya bahwa mereka memiliki hak untuk melindungi kemerdekaan dan kedaulatan mereka.
Daripada terlalu khawatir tentang apa yang dilakukan China di Asia Tenggara, Washington harus fokus pada membangun kemitraan yang kuat dan tahan lama dengan kawasan itu atas kemampuannya sendiri, berdasarkan agenda positif perdagangan, investasi, perubahan iklim, kesehatan, pendidikan, dan keamanan dan tentang membangun kepercayaan di kawasan bahwa Amerika Serikat berkomitmen untuk Asia Tenggara dalam jangka panjang.
Itu berarti muncul secara konsisten di semua tingkatan, menerapkan agenda perdagangan dan investasi substantif – baik melalui IPEF atau inisiatif lainnya dan berinvestasi lebih banyak dalam isu-isu utama yang penting bagi kawasan.
Membangun kemitraan yang kuat itu, tanpa berbicara banyak tentang China, akan meredakan kekhawatiran regional tentang mengapa Washington terlibat. Ini juga merupakan cara terbaik untuk mendukung kebebasan bermanuver negara-negara Asia Tenggara yang seharusnya menjadi prioritas AS.
Dalam konteks meningkatnya persaingan strategis antara China dan Amerika Serikat, mantra yang sering terdengar dari negara-negara Asia Tenggara adalah mereka tidak ingin dipaksa untuk memilih di antara kedua kekuatan tersebut. Apakah Anda setuju dengan pembingkaian ini, dan apa implikasi kebijakan AS terhadap kawasan ini?
Pembingkaian memiliki nilai terbatas, dalam artian tidak ada yang meminta negara-negara Asia Tenggara untuk memilih di antara dua kekuatan, dan bahkan tidak jelas apa arti “memilih” dalam istilah praktis.
Meskipun demikian, pesan yang lebih luas yang diwakili oleh mantra ini adalah akurat: sebagian besar, jika tidak semua, kawasan ini ingin menikmati hubungan baik dengan China dan Amerika Serikat (serta dengan mitra lainnya) dan membenci upaya dari salah satu kekuatan untuk menekan mereka. lakukan sebaliknya.
Implikasinya terhadap kebijakan AS adalah bahwa fokusnya seharusnya tidak pada mengecilkan hati negara-negara tersebut untuk menjalin hubungan baik dengan China, melainkan pada memastikan bahwa Amerika Serikat adalah mitra yang baik dan dapat diandalkan itu sendiri.
Itu berarti tidak terlalu khawatir ketika seorang pemimpin Asia Tenggara mengunjungi Beijing dan merayakan hubungan dekat dengan China, atau ketika negara tertentu tampaknya lebih condong ke China. Itu akan terjadi pada waktu-waktu tertentu. Sebaliknya, Amerika Serikat harus berfokus untuk memastikan melakukan semua yang dapat dilakukan untuk menjadi mitra yang baik dengan Asia Tenggara. Saya akan menawarkan contoh spesifik.
Indonesia di bawah Presiden Jokowi telah bergerak agak lebih dekat ke China, yang menimbulkan kekhawatiran di beberapa kalangan. Washington seharusnya tidak terlalu khawatir tentang ini, karena Indonesia sangat mandiri dan telah bergerak lebih dekat ke China sebagian karena Belt and Road Initiative mendanai proyek-proyek infrastruktur prioritas di nusantara.
Sebaliknya, para pembuat kebijakan AS harus mempertimbangkan apa yang dapat mereka lakukan untuk memperkuat hubungan mereka sendiri dengan Jakarta, tanpa memikirkan China. Antara lain, menerapkan dengan penuh semangat Kemitraan Transisi Energi Adil yang baru-baru ini diumumkan senilai $20 miliar akan menjadi cara yang bagus untuk melakukannya.
Anda menjabat sebagai duta besar AS pertama untuk Perhimpunan Bangsa Bangsa Asia Tenggara (ASEAN), sebuah organisasi yang Anda gambarkan sebagai “teka-teki” dan catatan sering menjadi subjek kekecewaan bagi banyak orang di Washington. Menurut Anda apa yang gagal dipahami pejabat AS tentang ASEAN, dan bagaimana AS dapat bekerja lebih konstruktif dengannya?
ASEAN telah mengecewakan banyak orang tidak hanya di Washington tetapi bahkan di Asia Tenggara. Ini dirancang bukan organisasi supranasional yang kuat, melainkan asosiasi negara-negara yang relatif longgar yang melihat lembaga tersebut sebagai cara yang berguna untuk mempromosikan kerja sama dan menghindari ketegangan antar negara, memperkuat suara kolektif mereka, dan mencegah campur tangan kekuatan besar.
Pengambilan keputusan berbasis konsensus ASEAN dan praktiknya untuk tidak mencampuri urusan dalam negeri negara-negara anggota membuatnya tidak mampu mengambil tindakan berani, baik di Laut Cina Selatan atau selama krisis Myanmar saat ini. Yang terkadang tidak dihargai oleh para pembuat kebijakan AS adalah, bagi pemerintah Asia Tenggara, menjaga persatuan dan hubungan yang luas di antara negara-negara anggota, bersamaan dengan menyusun agenda untuk kawasan, merupakan prioritas penting yang menutupi kelemahan ini.
Bagi Amerika Serikat, penting untuk menerima ASEAN apa adanya dan mengakui bahwa ASEAN masih menawarkan nilai. Pertama, menurut saya bukan suatu kebetulan bahwa tidak ada konflik antar negara di antara negara-negara anggota ASEAN dalam beberapa dekade.
Kedua, ASEAN terus membuat kemajuan dalam mengurangi hambatan perdagangan antar negara anggota, menjadikannya tujuan investasi yang lebih menarik.
Ketiga, pertemuan tahunannya memberikan kesempatan yang sangat baik bagi para pejabat senior AS untuk terlibat tidak hanya dengan sepuluh mitra Asia Tenggara tetapi juga dengan para pemimpin kunci dari kawasan dan dunia.
Dengan hadir dan terlibat secara konsisten dalam pertemuan-pertemuan ini dan mendukung pekerjaan ASEAN sendiri, para pemimpin AS memperkuat hubungan Amerika dengan kesepuluh negara anggota ASEAN dan meningkatkan kepercayaan kawasan bahwa Amerika Serikat adalah mitra yang dapat diandalkan dan baik.
Anda menulis bahwa sejak akhir Perang Dingin, AS “cenderung mengukur negara-negara dan menyesuaikan kualitas hubungan kita termasuk dengan sekutu perjanjian kita berdasarkan kemajuan mereka, atau kekurangannya, atas dasar demokrasi dan hak asasi manusia.” Mengingat tanggapan tajam yang telah dikumpulkan dari beberapa pemimpin Perdana Menteri Hun Sen dari Kamboja mungkin adalah contoh paling jelas dari buku Anda apakah menurut Anda mungkin untuk mengejar tujuan moral dan strategis ini secara bersamaan? Bagaimana AS bisa menyeimbangkan kedua imperatif ini?
Ya, saya pikir adalah mungkin untuk mengejar kedua tujuan tersebut secara bersamaan. Ini masalah bagaimana kita melakukannya. Mempromosikan demokrasi dan hak asasi manusia adalah bagian penting dari diplomasi Amerika, dan banyak orang di Asia Tenggara menghargai dukungan kami untuk tujuan ini.
Masalahnya adalah bahwa beberapa alat yang diandalkan Amerika Serikat untuk mencapai tujuan-tujuan ini – pernyataan publik yang kritis dan bahkan menilai negara lain, mengurangi atau menghilangkan keterlibatan dengan pemerintah yang “menyinggung”, dan kadang-kadang sanksi – telah menjadi berkurang. efektif dan lebih wajib, dalam arti konstituen domestik AS menuntut penggunaannya.
Alat-alat ini mungkin berfungsi sampai batas tertentu ketika Amerika Serikat berkuasa setelah Perang Dingin, tetapi negara-negara sekarang memiliki pilihan lain dan semakin kritis terhadap apa yang mereka lihat sebagai standar ganda AS.
Ini tidak berarti Amerika Serikat harus berhenti mempromosikan hak asasi manusia dan demokrasi. Sebaliknya, Washington perlu menyadari bahwa dunia telah berubah dan menyesuaikan taktiknya. Itu berarti menerima bahwa kritik publik tidak selalu merupakan pilihan terbaik, bahwa sanksi jarang berhasil, dan bahwa mempromosikan demokrasi dan hak asasi manusia membutuhkan lebih banyak nuansa dan kerendahan hati. Ini akan lebih kontroversial, tetapi itu juga berarti terus berbicara dengan pemerintah yang bersangkutan sambil menghindari “bisnis seperti biasa” dalam menghadapi kemunduran, kecuali dalam keadaan ekstrim seperti junta yang mengerikan di Myanmar sekarang. Saya tidak menganjurkan perubahan pendekatan 180 derajat, hanya beberapa penyesuaian taktis untuk membuat upaya AS lebih efektif dan lebih sejalan dengan realitas dunia saat ini.
Dari tantangan yang dihadapi Asia Tenggara, tidak ada yang membawa urgensi moral dan politik sebanyak konflik di Myanmar, di mana Anda menjabat sebagai duta besar dari 2016 hingga 2020. Bagaimana Anda menilai pendekatan ASEAN terhadap krisis, dan menurut Anda apakah AS dapat membantu dengan sebaik-baiknya? situasinya, mengingat kompleksitas konflik yang ekstrim dan batasan yang dipaksakan oleh kedekatan China?
Saya memberikan pujian kepada ASEAN karena telah mencoba, melalui Konsensus Lima Poin April 2021 dan keputusannya yang belum pernah terjadi sebelumnya untuk tidak mengundang perwakilan junta ke pertemuan penting ASEAN. Akan tetapi, Konsensus Lima Titik telah gagal, baik karena penolakan junta untuk berkompromi maupun karena konsensus itu sendiri bergantung pada asumsi yang salah bahwa para jenderal adalah orang-orang yang berakal sehat dan bahwa krisis dapat diselesaikan melalui dialog yang mengarah pada kompromi politik.
Masalahnya sekarang adalah bahwa ASEAN terbagi sehingga tidak dapat mencapai kesepakatan tentang pendekatan yang berbeda atau lebih berani, itulah sebabnya ASEAN terus menggembar-gemborkan Konsensus Lima Poin. Sementara saya berharap Indonesia sebagai Ketua ASEAN akan mengambil lebih banyak inisiatif, seperti bertemu secara terbuka dengan Pemerintah Persatuan Nasional (NUG) dan kelompok etnis utama dan menjelaskan bahwa mereka tidak akan menerima pemilihan junta palsu, Saya tidak melihat ASEAN secara keseluruhan bertindak tegas. Itulah mengapa saya menyerukan Washington untuk mengambil lebih banyak peran kepemimpinan dalam mendukung kekuatan pro-demokrasi, termasuk melalui bantuan yang lebih besar dan koordinasi yang lebih baik dengan negara-negara yang berpikiran sama mengenai sanksi.
Salah satu kendala potensial pada tindakan AS adalah bahwa Beijing tampaknya melihat dukungan AS untuk kekuatan pro-demokrasi sebagai ancaman terhadap kepentingannya, sehingga dukungan AS yang lebih besar dapat mengakibatkan China menggandakan dukungannya terhadap junta.
Kita sudah melihat China menekan organisasi perlawanan etnis di timur laut Myanmar untuk mencapai kesepakatan dengan junta, yang memiliki rekam jejak luar biasa karena tidak menghormati kesepakatan semacam itu. Pendekatan China sangat disayangkan, karena ini bukan atau seharusnya tidak menjadi masalah AS-China.
Pemerintah apa pun yang keluar dari krisis ini pasti menginginkan dan perlu memiliki hubungan yang cukup baik dengan China. Saya akan berasumsi bahwa NUG dan lainnya dalam koalisi pro-demokrasi menyampaikan hal ini secara teratur kepada pejabat China.
Sejauh pejabat AS dan Cina berbicara tentang Myanmar, akan berguna bagi pejabat AS untuk menekankan bahwa mereka juga akan menyambut baik hubungan baik antara pemerintah Myanmar dan China di masa depan. Pada akhirnya, Amerika Serikat harus meningkatkan dukungannya untuk kekuatan pro-demokrasi meskipun ada kekhawatiran China karena kekuatan tersebut adalah satu-satunya harapan bagi Myanmar untuk menikmati stabilitas, perdamaian, dan kemakmuran.
